雖然我國擔(dān)保行業(yè)起步較晚，但是在市場經(jīng)濟(jì)浪潮下行業(yè)本身得到了快速發(fā)展，與此同時也暴露了許多問題。從一九九三年第一家政策性擔(dān)保公司設(shè)立起算，我國的融資擔(dān)保行業(yè)大致經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段。

 

（一）萌芽階段（一九九三年至一九九七年）：一九九三年，我國第一家融資擔(dān)保公司—中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司成立，定位于高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域，實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)力和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。這個時期對于融資擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管處于真空，但是行業(yè)準(zhǔn)入十分嚴(yán)格，市場上的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量較小。

 

（二）成長階段（一九九八年至二零零二年）：我國北京、安徽、山東、江蘇、廣州、浙江、貴州等地陸續(xù)設(shè)立了融資擔(dān)保公司。國家經(jīng)貿(mào)委在一九九九年發(fā)布了融資擔(dān)保行業(yè)試點指導(dǎo)意見，是這個時期的主要行業(yè)監(jiān)管政策。國家相繼在各地建立了融資擔(dān)保體系，開始出現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會等自律性組織，行業(yè)在政策的推動下得到了快速發(fā)展。

 

（三）爆發(fā)階段（二零零三年至二零零八年）：全國人大常委會通過了《中小企業(yè)促進(jìn)法》，全國各地掀起了成立融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的浪潮，大量民營資本進(jìn)入融資擔(dān)保行業(yè)，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量急劇上升。

 

（四）風(fēng)險階段（二零零九年至二零一七年）：部級聯(lián)席會議推出的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》，在這一時期對融資擔(dān)保行業(yè)實行強(qiáng)監(jiān)管，但囿于行業(yè)準(zhǔn)入門檻偏低，同時受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，我國的融資擔(dān)保行業(yè)開始出現(xiàn)大量的代償事件，大量的民營機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，甚至有部分政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)因大額代償陷入經(jīng)營困境，融資擔(dān)保行業(yè)產(chǎn)生危機(jī)。

 

（五）整頓階段（二零一八年至今）：國務(wù)院審議通過的《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》，把融資擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管上升到國家級別、具有長期執(zhí)行力的法規(guī)性條文，明確融資擔(dān)保公司由所在地指定的部門進(jìn)行日常監(jiān)管。銀保監(jiān)會繼而發(fā)布了《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》四項配套制度，對融資擔(dān)保經(jīng)營許可證、融資擔(dān)保責(zé)任余額計量、資產(chǎn)比例管理、銀擔(dān)合作做出了指導(dǎo)性意見，融資擔(dān)保行業(yè)的準(zhǔn)入門檻和在金融行業(yè)的地位大大提高。

 

二、我國政府性融資擔(dān)保體系發(fā)展現(xiàn)狀

 

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》最早提出了政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的概念，即“大力發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。通過新設(shè)、控股、參股等方式，發(fā)展一批政府出資為主、主業(yè)突出、經(jīng)營規(guī)范、實力較強(qiáng)、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。”

 

2018年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，注冊資本達(dá)661億元的國家融資擔(dān)保基金有限責(zé)任公司成立，采取股權(quán)投資的形式支持各省區(qū)市開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，直接對接各省、自治區(qū)、直轄市層級的再擔(dān)保公司，由再擔(dān)保公司統(tǒng)轄本地區(qū)的政府性融資擔(dān)保公司，自此我國從中央到地方的政府性融資擔(dān)保體系初步形成 。國家融資擔(dān)保基金以“保本微利”為原則，深入貫徹落實《指導(dǎo)意見》有關(guān)加快建設(shè)政府性融資擔(dān)保體系的各項舉措。

 

國家融資擔(dān)?；鸲ㄎ挥跍?zhǔn)公共性金融機(jī)構(gòu)，不以盈利為目的，日常運轉(zhuǎn)模式主要包括再擔(dān)保和股權(quán)投資。其中再擔(dān)保是同省級的擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作，通過轄區(qū)內(nèi)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合修復(fù)銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險偏好，最大限度的分?jǐn)傦L(fēng)險，緩解中小微企業(yè)的融資壓力；而股權(quán)投資則是防控金融風(fēng)險的重要后手，通過資金注入增厚擔(dān)保機(jī)構(gòu)的安全墊，以緩解預(yù)期之外的流動性壓力。

 

2019年初國務(wù)院印發(fā)的《指導(dǎo)意見》，要求全國各地的政府性融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)堅持普惠金融的市場定位，聚焦融資擔(dān)保主業(yè)，主動降低融資擔(dān)保費用，保持微利狀態(tài)運行，著力解決小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體的融資難、融資貴問題。

 

由于目前大多數(shù)省份已成立省級擔(dān)保或再擔(dān)保公司（集團(tuán)），其中部分機(jī)構(gòu)已通過股權(quán)或業(yè)務(wù)紐帶同所屬省份的市級及區(qū)縣級融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)產(chǎn)生聯(lián)系，建立了政策性的、非盈利性的擔(dān)保體系。國家融資擔(dān)?；鸩粚訉有略O(shè)機(jī)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有省市縣各級融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)。在股權(quán)投資方面采取直接注資于省級國有控股且專業(yè)化水平較高的擔(dān)保（再擔(dān)保）公司，通過以點帶面實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)多數(shù)擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)支持，促進(jìn)融資擔(dān)保公司扶持“小三創(chuàng)”。

 

截至2020年末，國家融資擔(dān)保基金再擔(dān)保業(yè)務(wù)已覆蓋到25個?。ㄊ?、區(qū)）和5個計劃單列市，累計完成再擔(dān)保合作業(yè)務(wù)45.6萬戶、7091.4億元，形成了與省級融資擔(dān)保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)三級業(yè)務(wù)聯(lián)動的合作體系，目前體系成員數(shù)量超過千家。

 

三、我國政府性融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

 

目前我國的擔(dān)保行業(yè)形成了以政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主、商業(yè)化（民營）擔(dān)保機(jī)構(gòu)為輔的發(fā)展格局。根據(jù)中國融資擔(dān)保業(yè)協(xié)會和銀保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，2012年，全國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量有8512家，政府性（政策性）機(jī)構(gòu)數(shù)量與民營機(jī)構(gòu)數(shù)量占比大約為2:8；2014年，全國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量有7898家，政府性（政策性）機(jī)構(gòu)數(shù)量與民營機(jī)構(gòu)數(shù)量占比大約為3:7；到2018年，全國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量為6313家，政府性（政策性）機(jī)構(gòu)數(shù)量與民營機(jī)構(gòu)數(shù)量占比大約為4:6；截止2019年1季度末，全國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量為5937家，政府性（政策性）機(jī)構(gòu)數(shù)量與民營機(jī)構(gòu)數(shù)量占比大約為5:5。

 

從政府性融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程看，所達(dá)到的效果較國家政策要求存在較大差距，從2012年開始，全國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)凈利潤呈下滑趨勢，行業(yè)平均凈資產(chǎn)收益率低于1%，行業(yè)內(nèi)也呈現(xiàn)明顯的兩極分化，一小部分實力強(qiáng)、展業(yè)范圍廣的機(jī)構(gòu)盈利水平較高，大部分機(jī)構(gòu)整體盈利能力較弱，呈現(xiàn)微利甚至虧損狀態(tài)。其中，商業(yè)化擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的困難更大，一方面部分商業(yè)化擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償不及時，導(dǎo)致銀行對商業(yè)化擔(dān)保公司產(chǎn)生授信歧視，另一方面商業(yè)化擔(dān)保公司整體實力較弱，對于開發(fā)新產(chǎn)品、創(chuàng)新風(fēng)控模式的能力不足，導(dǎo)致傳統(tǒng)融擔(dān)業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)萎縮。“國進(jìn)民退”的行業(yè)整體態(tài)勢導(dǎo)致：

 

首先，微利甚至虧損的經(jīng)營狀況導(dǎo)致風(fēng)控能力成為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)存活的根本所在，如果風(fēng)控能力不足，勢必因過高的代償率而破產(chǎn)。目前融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)控經(jīng)驗主要來源于銀行，普遍傾向于抵押客戶的不動產(chǎn)作為反擔(dān)保措施，由于客戶是銀行篩選后的“次級客戶”，整體信貸風(fēng)險偏高，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)難以通過有效的風(fēng)控措施降低信息不對稱來識別客戶，實質(zhì)上在銀擔(dān)合作關(guān)系中，處于被動分擔(dān)風(fēng)險的地位，對于風(fēng)險定價的能力不足，制約行業(yè)發(fā)展。

 

其次，由于風(fēng)險控制手段的缺失，融資擔(dān)保行業(yè)整體發(fā)展難以達(dá)到政策落地效果的預(yù)期要求。具體表現(xiàn)是融資擔(dān)保行業(yè)的擔(dān)保放大系數(shù)普遍偏低，整個行業(yè)的融資擔(dān)保規(guī)模持續(xù)下降，2018年度全行業(yè)放大系數(shù)不足兩倍。就政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)來說，一方面面臨著國有資產(chǎn)保值增值問題，代償率影響凈資產(chǎn)規(guī)模，另一方面面臨著在保規(guī)模尤其是政策要求的“支小支微支農(nóng)”規(guī)模下降的壓力。政策規(guī)定融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)放大倍數(shù)上限為凈資產(chǎn)的十倍，對于小微企業(yè)和三農(nóng)業(yè)務(wù)最高可達(dá)十五倍，也就是說，融資擔(dān)保行業(yè)面臨著提高業(yè)務(wù)效率、優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)業(yè)務(wù)模式的壓力。

 

最后是較低的資產(chǎn)回報率影響行業(yè)資本、人才的流入，限制行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。融資擔(dān)保行業(yè)本身為信貸體系中的“助貸機(jī)構(gòu)”，帶有普惠金融性質(zhì)和“保本微利”性質(zhì)，尤其是對于商業(yè)化融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)來說，行業(yè)自身風(fēng)險性加上資產(chǎn)回報率偏低，對于資本、人才的吸引力不足，全國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的平均員工人數(shù)低于15人，行業(yè)整體缺乏創(chuàng)新能力。政府由于財政資金緊張等原因?qū)τ谌谫Y擔(dān)保機(jī)構(gòu)增資支持、政策支持的困難也較大。近年來融資擔(dān)保行業(yè)持續(xù)分化，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量、資本金實力持續(xù)增加，國家融資擔(dān)?；?、國家農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司等風(fēng)險分擔(dān)的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)成立，各省、市、縣國有控股的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)加快建設(shè)，初步形成了從中央到地方的政府性融資擔(dān)保體系，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制日益完善，為政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了較強(qiáng)的展業(yè)動力。

 

四、對公司的啟示

 

（一）優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)是擔(dān)保公司健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的必由之路

 

業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，一方面有利于擔(dān)保公司的依法合規(guī)經(jīng)營，另一方面使得擔(dān)保公司抵御風(fēng)險的綜合實力大大提高。優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)對于大部分政府性融資擔(dān)保公司持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營、合理管控風(fēng)險，具有較大的積極意義。

 

（二）在新監(jiān)管下，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存

 

隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，占據(jù)絕對數(shù)量優(yōu)勢的小微企業(yè)和“三農(nóng)”的信貸需求仍然旺盛，如何有效滿足這些主體的信貸需求，是經(jīng)濟(jì)能否軟著陸的關(guān)鍵點之一。政府性融資擔(dān)保公司作為這些年比較熱門的非銀行金融機(jī)構(gòu)，從誕生以來就肩負(fù)著扶小支微的重任，隨著行業(yè)競爭愈發(fā)激烈，監(jiān)管政策的不斷加碼，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)一方面需要擴(kuò)大扶小支微的業(yè)務(wù)規(guī)模，提升業(yè)務(wù)效率；另一方面需要進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險管控，防止過度代償所帶來的經(jīng)營風(fēng)險。